乡村振兴 | 农村产业融合发展用地保障政策解读
2021年2月25日全国脱贫攻坚总结表彰大会上，习近平总书记作出“要切实做好巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续”的重要指示，同日，国家乡村振兴局正式挂牌成立。
乡村振兴作为巩固脱贫攻坚成果的重要抓手被上升至新的战略高度。
乡村振兴战略由来已久。2017年10月党的十九大报告就提出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。
2020年10月，党的十九届五中全会再次作出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”“发展县域经济，推动农村一二三产业融合发展”的重大决策部署。
乡村产业振兴是乡村振兴的物质基础，是人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的物质保障。
而乡村产业要发展，一二三产要融合，乡村业态要丰富，都离不开用地支持。
为响应中央决策部署，近日自然资源部、国家发展改革委、农业农村部发布《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（以下简称《通知》），《通知》对如何有效保障农村一二三产业融合发展用地需求，给出了进一步指示。
本文拟在分析农村产业用地困境，梳理农村产业用地政策的基础上对农村产业融合发展用地保障问题进行探讨。
一
农村三产融合用地概念
根据《通知》，农村一二三产业融合发展用地是以农业农村资源为依托，拓展农业农村功能，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游、电子商务等混合融合的产业用地，土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等。
二
目前农村产业融合发展所面临的用地困境
近年来，以农业农村资源为依托的新业态大量涌现，产业融合日益加深。新增用地指标不足、存量用地流转不畅等问题凸显。
（一）建设用地指标获取困难，用地供给保障不足
根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题通知》（国土资发〔2010〕155号）规定，在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。
与之对应，《通知》对一二三产业融合发展用地的土地用途进一步明确为工业用地、商业用地、物流仓储用地等。
目前我国对建设用地实行规划和计划双重管理。
首先，土地规划用途必须为建设用地属性，满足用地规划，否则在使用土地以前需调整土地规划。
其次，还需拥有新增建设用地指标。我国对新增建设用地指标实行计划管理，从国家层面逐级往下划分，而到农村层面，新增建设用地指标必然会进一步下降。
此外，还需要克服耕地占补平衡、林地占补平衡、严禁占用基本农田等诸多问题。
因此，农村产业发展面临建设用地指标不足的严峻现状。
（二）现行土地用途管制制度难以满足农村产业用地需求
现行土地用途管制制度难以适应农村产业发展用地需求。
一方面，土地用途分类滞后于农村产业发展需要。现行土地利用现状分类以粮食生产、农产品加工等单一产业类型设置为主要出发点，并未考虑到农村产业结构调整、产业融合等产业发展的灵活性，对农村产业发展形成了一定的阻碍。
此外，对于新出现的农村产业土地利用类型，也难以及时做出回应，造成管理上的困局。
另一方面，随着农村产业的快速发展尤其是产业融合的不断深化，使农业用途与非农用途交织在一起，也使当前的土地用途管制体系无法适从。
三
农村三产融合用地政策保障梳理
近年来为了助力乡村振兴，支持农村产业发展，解决农村产业融合用地困境，国家相继出台多项农村产业融合用地扶持政策，具体见下表。
时间 | 文件名称 | 文件内容 |
2015年8月18日 | 《农业部关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》 | 支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。鼓励利用村内的集体建设用地发展休闲农业，支持有条件的农村开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展休闲农业。鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。 |
2015年12月30日 | 《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号） | 鼓励各类社会资本投向农业农村，发展适合企业化经营的现代种养业，利用农村“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）资源发展多种经营，开展农业环境治理、农田水利建设和生态修复。对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持节约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。 |
2016年12月31日 | 《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》（2017年中央一号文件） | 探索建立农业农村发展用地保障机制。优化城乡建设用地布局，合理安排农业农村各业用地。完善新增建设用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。在控制农村建设用地总量、不占用永久基本农田前提下，加大盘活农村存量建设用地力度。允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。 |
2017年5月31日 | 《财政部、农业部关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（财金〔2017〕50号） | 加强项目用地保障。各地农业部门、财政部门要积极协调相关土地部门，在保障耕地占补平衡的基础上，在当地土地使用中长期规划中全面考虑农业ppp项目建设需求，并给予优先倾斜，为项目用地提供有效保障。 |
2017年12月7日 | 《国土资源部 国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》（国土资规〔2017〕12号） | 乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。做好农业产业园、科技园、创业园用地安排，合理保障农业产业园区建设用地需求。 加强建设用地计划指标支持。安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励。 鼓励土地复合利用。允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。 加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作，为农村新产业新业态发展提供产权保障和融资条件。 |
2018年9月26日 | 中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》 | 乡镇土地利用总体规划可以预留一定比例的规划建设用地指标，用于农业农村发展。根据规划确定的用地结构和布局，年度土地利用计划分配中可安排一定比例新增建设用地指标专项支持农业农村发展。鼓励农业生产与村庄建设用地复合利用，发展农村新产业新业态，拓展土地使用功能。 完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励。 |
2019年2月 | 《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（2019年中央一号文件） | 保持农村土地承包关系稳定并长久不变，研究出台配套政策，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法，确保政策衔接平稳过渡。稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见。研究起草农村宅基地使用条例。 |
2019年5月29日 | 自然资源部办公厅印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号） | 允许在不改变县级国土空间规划主要控制指标情况下，优化调整村庄各类用地布局。各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质。。 |
2020年1月2日 | 《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》（2020年中央一号文件） | 辅助设施用地纳入农用地管理，根据生产实际合理确定辅助设施用地规模上限。农业设施用地可以使用耕地。在符合国土空间规划前提下，通过村庄整治、土地整理等方式节余的农村集体建设用地优先用于发展乡村产业项目。新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。农村集体建设用地可以通过入股、租用等方式直接用于发展乡村产业。按照“放管服”改革要求，对农村集体建设用地审批进行全面梳理，简化审批审核程序，下放审批权限。 |
2021年1月4日 | 《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（2021年中央一号文件） | 完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。根据乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要，探索灵活多样的供地新方式。加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。规范开展城乡建设用地增减挂钩，完善审批实施程序、节余指标调剂及收益分配机制。 |
2021年2月7日 | 《自然资源部、国家发展改革委、农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号） | 利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，可在不占用……不突破……不破坏……前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制，并依法办理农用地转用审批和供地手续。并可根据休闲观光等产业的业态特点和地方实际探索供地新方式。 探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。 在村庄建设边界外，具备必要的基础设施条件、使用规划预留建设用地指标的农村产业融合发展项目，在不占用……不破坏……前提下，可暂不做规划调整；市县要优先安排农村产业融合发展新增建设用地计划，不足的由省（区、市）统筹解决；办理用地审批手续时，可不办理用地预审与选址意见书；除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书，并申请办理不动产登记。 |
四
《通知》对产业融合发展用地的保障措施
做好农村产业融合发展用地保障，须综合施策、多管齐下。
《通知》统筹安排农村存量和增量建设用地，主要通过存量挖潜满足一些业态用地需求，同时保障合理的新增建设用地空间。
（一）盘活利用存量建设用地
第一、通过土地整治实现用地布局优化和用途调整。主要的政策工具是村庄规划﹢增减挂钩﹢土地整治。
在充分尊重农民意愿的前提下，根据地方自然资源禀赋、农村产业项目用地需求等，可以选择若干个乡镇、村庄（包括行政村、自然村）为单元，编制全域土地综合整治规划或郊野单元规划，作为国土空间规划的组成部分，通过城乡建设用地增减挂钩等政策，在规划确定的乡镇、村庄之间，实行村村挂钩、村镇挂钩，在更大的尺度上，对农村宅基地、产业用地、公益事业和公共设施用地等的布局和规模进行调整优化。
第二、通过集体经营性建设用地入市促进土地节约集约高效利用。
按照国家统一部署，一是要编制乡镇级国土空间规划和村庄规划，对存量集体建设用地可规划为工业、商业等经营性用途。
二是要坚持合法、自愿、有偿的原则，探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，由村集体经济组织收回集体建设用地使用权，依据规划确定的经营性用途入市使用。
三是根据农村产业项目的特点，既可以实行就地入市（如收回农民的宅基地），也可以通过城乡建设用地增减挂钩的方式，对土地整治验收后腾退的建设用地指标，在保障农民安置、乡村公共设施和公益事业等用地的前提下，将节余建设用地指标用于异地建设。
第三、通过复合利用拓展土地使用功能。
在符合国土空间规划确定的用地类型、控制性高度、乡村风貌、基础设施等要求的前提下，鼓励对依法登记的宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地等农村建设用地，采取多种方式进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。
（二）新增建设用地
第一、规划上预留指标。
各地可在村庄规划中预留不超过5%的建设用地规模，用于农村新产业新业态、农村公共公益设施等。
对具备必要的基础设施条件，使用规划预留建设用地指标的农村产业项目，在不占用永久基本农田和生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，可暂不做规划调整。
第二、计划上优先安排。
各地要充分考虑农业农村发展需求，优先安排农村产业融合发展新增建设用地计划。
市县要统筹乡村建设和新型城镇化发展，合理配置用地计划指标，支持农村产业融合发展和合理布局，不足的由省（区、市）统筹解决。
第三、审批上简化程序。
农村产业融合发展确需使用新增建设用地的，必须依法办理用地审批手续。
村庄建设边界内，按批次用地方式办理农用地转用审批，不需要办理用地预审与选址；村庄建设边界外使用规划预留建设用地指标的，可不办理用地预审与选址意见书，直接办理农用地转用审批。
除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书。
五
总结
通过梳理历年农村产业用地政策可以发现，关于新增建设用地规划指标的保障，中央谨慎表述为“各地可在村庄规划中预留不超过5%的建设用地规模”。
相较于2015年国务院以及农业农村部“鼓励利用四荒地发展休闲农业”的苛刻要求，2017年中央一号文件“将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展”的模糊表述，目前对新增建设用地规划指标管控有放松趋势，
中央对农村产业融合发展的支持态度可以肯定，但“不超过5%”的表述毕竟不够具体，在实操层面未免让人有所顾虑。
而关于存量土地盘活，中央试图探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式，探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，由村集体经济组织收回集体建设用地使用权，探索休闲观光等产业供地新方式，而究竟如何“探索”？中央并未给出实质性的指引。
总体上看，中央支持农村产业融合发展，并探索建立用地保障机制，在宏观政策层面呈利好趋势，但在土地规划、新增指标落实、存量用地盘活上依然存在诸多瓶颈，对于农村产业用地的支持力度尚不足以突破土地用途管制。
六
典型案例——五埠村存量地盘活
（一）五埠村基本情况
五埠村位于肥城市孙伯镇西北约8公里处，村北、东、南三面环山，全村总面积6807亩。五埠村过去为传统农业村，种植结构单一，以粮食作物为主。全村271户，800余人，常住500余人。2016年，五埠村宅基地共421处，总面积152亩，处均241平方米，远超山东省山区村133平方米/处的标准。一户多宅现象普遍，90户为一户两宅，30户为一户三宅，一户多宅率达44.28% (以公安部门户籍计)。宅基地闲置176处，闲置率达41.81%。
（二）宅基地盘活模式
针对村内大量闲置宅基地和农房，五埠村将宅基地制度改革和乡村产业振兴结合，依托传统古村落、红色基地特色旅游资源，与旅游公司合作，腾退宅基地、租赁农房，发展乡村民宿、农家乐等一二三融合产业，盘活利用闲置宅基地和农房，形成“公司 集体 农户”宅基地盘活模式。
宅基地有偿退出。五埠村老村落民房较小，街巷狭窄，基础设施不完善，已不适于居住。2018年肥城市将其列为棚户区改造项目，在孙伯镇驻地建设安置区。鼓励村民自愿退出宅基地，对腾退房屋货币补偿，收回宅基地使用权，保留宅基地资格权。退出宅基地和房屋的农户以成本价购买孙伯镇驻地的安置房，实现以宅换房，保障居住权。有84户村民自愿有偿退出宅基地、入住安置社区。
宅基地和农房出租。五埠村与旅游公司合作开发五埠岭伙大门景区。村集体将老村收回的66户空闲宅基地、房屋和村民未退出的房屋以每间每年200元的租金流转给旅游公司。旅游公司按照村庄旅游产业规划，坚持“保护为主、修旧如旧、完善设施”原则，开发乡村民宿、文化创意、养生度假等产品，收益由公司、集体分成，集体再与农民分成。
农村院落开办农家乐。旅游公司开办酒店同时，联合农户利用自家院落开办农家乐，向农家乐推荐游客就餐，收益与农户分成。农家乐以农户自有宅基地及院落为载体，以农民为就业主体，以农户家庭为单位。目前，五埠村就地建设农家乐16家，每家接待能力3桌，拓展了农民就业渠道，增加了农民收入。
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